“No toda obra pública es apta para concesiones de Asociación Pública Privada (APP)”, aclara. “Es muy atractivo políticamente gastar dinero público en inaugurar nuevas obras. A ningún gobierno lo reeligen por mantener apropiadamente las obras”, dice. “La APP resuelve el problema de los incentivos perversos de la obra pública en el tema mantenimiento”, agrega. “La APP no implica un rol del Estado mucho menor sino que es un rol distinto. En algunos temas, es más exigente para el Estado”, analiza. “Hay un método de concesión de plazo variable: la concesión dura hasta recaudar el monto inicial. Es útil en escenarios macroeconómicamente más inestables, como el caso argentino”, explica. “Hay un lugar común falso, muy popular en todo el mundo, que dice que la gran ventaja de las APPs en infraestructura es que le ahorran recursos al fisco. Y eso no es cierto”, clarifica. “En una concesión, la relación entre el Estado y un privado durante décadas es una situación bien riesgosa. Hay que poner el foco ahí”, advierte. “Los gobiernos gastan mucho en nuevas obras y poco en mantenimiento”, precisa. “La experiencia mundial muestra que es muy bueno concesionar carreteras, aeropuertos y transporte en general”, sostiene. “El sector de infraestructura es particularmente sensible a la corrupción”, advierte. “En el caso Odebrecht, las obras donde hubo sobornos tuvieron un aumento de costos del 70 por ciento”, señala. “El modelo chileno contribuyó a las altas tasas de crecimiento de Chile entre 1990 y 2020″, afirma. “El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí”, sostiene. “Uno quiere hacer obras pero también, que sean obras que tengan la demanda y el beneficio social esperado”, señala. “Cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, la sobreinversión es un riesgo para la Argentina como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008″, concluye.

El destacado economista chileno Eduardo Engel estuvo en La Repregunta. Engel es considerado uno de los padres del modelo chileno de concesión de obra pública, la famosa Asociación Público Privada, APP, junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic. Juntos publicaron The economics of public-private partnerships.

Engel es doctor en Economía por el MIT y doctor en Estadística por la Universidad de Stanford. Es ingeniero civil por la Universidad de Chile, donde es profesor de su Facultad de Economía. Fue profesor en Yale University durante una década. El foco de su trabajo es la macroeconomía, la economía de la infraestructura y las políticas anticorrupción. En 2002, recibió la prestigiosa Medalla Frisch de la Econometric Society.

¿Cómo funciona el modelo chileno de obra pública que admira Milei? ¿Requiere más o menos Estado? APP: ¿rentabilidad vs rol social? ¿Es mejor para prevenir la corrupción? ¿Una macroeconomía argentina inestable es un obstáculo para el modelo chileno? Engel hizo su análisis. Aquí, la entrevista completa.

La obra pública “a la chilena” que admira Milei. ¿Por qué es mejor que la obra pública a la argentina?

-El proyecto de Javier Milei supone el aterrizaje del modelo chileno en la Argentina. ¿Cuáles son los principios de la obra pública cuando el Estado tiene un rol central y cuáles cuando hay una asociación entre el sector público y el sector privado?

-Por una parte, tenemos la provisión pública tradicional, en la cual el Estado financia, construye y luego mantiene una obra, y otra es la concesión donde el Estado licita esta obra y es una empresa privada la que financia, construye y la mantiene durante un periodo relativamente largo, treinta años, durante el cual recupera su inversión original. Primer tema: en los dos casos, las empresas que construyen son privadas. En el caso de la provisión pública tradicional, en casi todo el mundo, también son empresas privadas y en general son las mismas. La diferencia entre la provisión pública tradicional y una concesión o asociación público privada, que es lo mismo, son los incentivos que hay para distintas cosas. Los incentivos son mejores en el caso de concesión que en la obra pública. No es tanto un rol del Estado mucho menor en la asociación público privada sino que es un rol distinto. En algunos temas, la APP es más exigente para el Estado: requiere la participación de menos gente pero tiene un nivel más sofisticado y debe estar involucrada en el diseño estructural y sobre todo, en la fiscalización correspondiente. Hay una caricatura: a la asociación pública privada se la presenta como privatizar y al otro caso, todo lo contrario. Pero en realidad lo que está en juego cuando se analiza la provisión tradicional y la concesión o APP es más complejo.

La APP no implica un rol del Estado mucho menor sino que es un rol distinto. En algunos temas, es más exigente para el Estado

-¿Cuáles eran los incentivos y qué generaban en caso de la obra pública, con el Estado en un rol tradicional, y cuáles son los incentivos y qué efectos positivos se dan en el caso de la APP?

-Hay un montón de argumentos que se han dado en favor de las APPs. Varios son válidos, pero cualitativamente, aún no tenemos la evidencia de que sean grandes. Pero hay uno que es muy importante y que es un problema de la provisión pública: la falta de recursos para el mantenimiento. Lo típico es invertir mucho en la nueva carretera pero después, la mantenemos mal y se deprecia rápidamente. Es muy atractivo políticamente gastar dinero público en inaugurar nuevas obras, pero a ningún gobierno lo reeligen por mantener apropiadamente las obras. Por lo tanto, los gobiernos gastan demasiado en nueva obra y gastan muy poco en mantenimiento. Esto genera mala calidad y por lo tanto, más accidentes. También resulta mucho más caro: cuando se deja que se deteriore mucho una carretera y finalmente, se encara el mantenimiento después de varios años, es muchísimo más caro que si la hubiese mantenido continuamente. Entonces, peor servicio y el costo sube al triple. Esta es la historia resumida de lo que pasa en obra pública. ¿Qué pasa en una concesión o APP? Si hay un contrato que se puede fiscalizar, si hay capacidad institucional para fiscalizar un contrato, se protegen estos recursos destinados para el mantenimiento: en el contrato, se le exige a la empresa privada que haga mantenimiento adecuado. Se las fiscaliza y hay multas importantes o bonos de garantía que se le cobran si es que no cumple. La APP resuelve el problema de los incentivos perversos de la obra pública en el tema mantenimiento. De los muchos motivos que se han dado a favor de la APP, ése es por lejos el más importante y monetariamente vale mucho: genera un ahorro del orden del 20 o 30 por ciento de lo que vale la obra original al gastar menos en mantenimiento. Además, implica una mejor calidad de servicio.

Política y obra pública tradicional. ¿Un incentivo perverso? ¿Cómo la APP termina con la manía de la inauguración continua?

-En el caso de la obra pública tradicional, el sector privado, por ejemplo, la empresa constructora de una ruta, construye y se retira de toda esa operación. En el sistema de concesión, construye y además queda a cargo del mantenimiento durante lo que dure esa concesión, lo cual afecta positivamente a su rentabilidad si cumple con ese requisito de mantenimiento continuo.

-Exacto. Es un segundo motivo que se da a favor de las APPS. Se debe a Oliver Hart, un Premio Nobel de Economía, muy apreciado. Plantea que como la empresa construye y hará el mantenimiento futuro es la misma, eso da incentivos para realizar algunas inversiones adicionales al construirla para que baje el costo de mantenimiento posterior. No sucedería si fuera la provisión pública porque la empresa que construye no es la que hace el mantenimiento. Tengo anécdotas muy buenas que ilustran ese punto, un ahorro de entre el 10 y 30 por ciento de la inversión. Por el momento, no está la evidencia.

-¿A qué anécdotas se refiere?

-El Aeropuerto El Loa en el norte de Chile. Fue un aeropuerto concesionado. Se licitó y la empresa ganadora acudió al ministro de Obras Públicas con una propuesta: “¿Usted me permite construir 8 mil metros cuadrados de edificio? Me he dado cuenta de que esto vale mucho más. Quiero que me autorice a comprar un terreno aledaño para construir 12 mil metros cuadrados porque voy a poder ganar más”. Y el Ministro lo autorizó. En esa lógica, se invierte más al comienzo para dar mucho mejor servicio. La empresa concesionaria obtiene sus concesionales, y los usuarios un servicio que valoran. Éste es un ejemplo del hecho de que la misma empresa que construía, y posteriormente mantenía, la lleva a proponer algo que al Estado no se le había ocurrido porque estaba pensando la obra con un criterio económico.

Macroeconomía: Chile vs. la Argentina. ¿Puede aplicarse el modelo chileno de obra pública en una macro en crisis?

-Me parece muy clarificador este horizonte que nos plantea de los fundamentos del modelo chileno de concesión de obras de infraestructura. Vayamos a los prejuicios y los dilemas que enfrenta todo modelo. En el caso del modelo chileno, una cuestión central tiene que ver con la duración de ese contrato para que la empresa que tiene a cargo la construcción y la concesión pueda recuperar la inversión inicial. Desde este lado de la cordillera, desde la Argentina, Chile es he visto como un país que no importa quién esté en el poder, qué partido político o signo político está en el poder desde hace casi 40 años, ha logrado una estabilidad macroeconómica que se hereda y que se sostiene de gobierno a gobierno. ¿Cuán importante es esa estabilidad macroeconómica para el modelo chileno que implica concesiones durante décadas?

-La estabilidad macroeconómica es importante: se está invirtiendo en el mediano y largo plazo y hay financistas que arriesgan capital durante períodos largos de tiempo. Van a querer dos cosas. Uno, estabilidad macroeconómica, porque no quieren que bajen esas rentabilidades futuras si es que hay una crisis de demanda. Pero también necesitan un Estado de derecho que les asegure que no van a ser expropiados: eso tiene más bien que ver con riesgo político que con riesgo económico. Esos dos elementos van de la mano. En el caso de Chile, cuando empezamos con la primera Ley de Concesiones a comienzos de la década del ‘90, Chile había hecho reformas que daban garantías de un Estado de derecho. Las expropiaciones eran muy improbables. También hubo una transición hacia una estabilidad macroeconómica. Eso se fue profundizando con elementos adicionales, se incorporaron reglas fiscales. Había una tradición suficientemente buena. El caso de la APP es muy distinto a un privado que invierte para construir una obra, tarda tres años y se va. En la APP, un privado va a invertir un gran monto de dinero y lo va a recuperar en los próximos treinta años. Puede terminar cobrando un premio de riesgo muy alto si es que no hay estabilidad macroeconómica y/o si la estabilidad institucional no asegura un Estado de derecho.

-La Argentina tiene problemas de estabilidad macroeconómica, que el Gobierno está tratando de corregir, y por otro lado hay problemas de institucionalidad, con cambios de gobierno y un Poder Judicial demasiado dependiente de los ritmos políticos. ¿Todo eso es un obstáculo para la implementación exitosa de un modelo como el modelo chileno en un país como la Argentina?

-Es un tema a tener en cuenta. Hay formas de lidiar con esto. No conozco los detalles y no quiero dar recetas a la Argentina sin conocer los detalles. Pero puedo indicar por dónde habría que pensar el tema. Por el lado judicial, a un inversionista le va a importar a dónde puede acudir si tiene una diferencia con el gobierno argentino. Hay alternativas fuera de los países. Primero, el CIADI es una alternativa. Los inversionistas extranjeros pueden recurrir al CIADI cuando tienen un caso. Se ha dado en Chile, aunque han perdido porque no eran casos sólidos. Pero da una garantía si es que el sistema judicial argentino no funciona razonablemente bien: tienen esa opción. Segundo, el tema de una incertidumbre grande por parte del inversionista en este tipo de contratos: ¿qué pasa cuando hay una controversia? El privado quiere una cosa, el gobierno quiere otra. ¿Quién decide? Hay sistemas de arbitraje donde el rol del Poder Judicial propiamente dicho es bastante limitado. Son sistemas de común acuerdo, con un buen equilibrio. Al principio, Chile tuvo un sistema de arbitraje muy sesgado a favor del privado, lo que tampoco es bueno. En Chile, ese abuso por parte de los privados llevó a un cambio legal y a una reforma constitucional en 2010 que equilibró el rol de privados y del Estado cuando hay estas diferencias y controversias. Ahora tenemos un sistema que funciona bien. En relación a la gran incertidumbre macroeconómica, hay un contrato que trabajamos mucho con mi co autor. Chile lo ha aplicado en forma masiva. Los casos pioneros son del Reino Unido, que tiene un par de contratos de este tipo desde los años ‘80. Chile redujo notablemente el riesgo de demanda que tiene un concesionario. Cuando hay inestabilidad macroeconómica, una de mis preocupaciones es: ¿puede la demanda volver a subir? ¿Cuánto va a valer esa demanda en términos reales? Porque, por ejemplo, una gran devaluación sería problemática. En ese sentido, hay un método de concesión en que el plazo es variable, en que las firmas dicen al comienzo cuál es el valor presente de ingreso por peaje que desean y la duración de la concesión es hasta en recaudar ese monto. Ese mecanismo elimina una fuente de incertidumbre. Es útil en escenarios macroeconómicamente más inestables, como el caso argentino.

En una concesión, la relación entre el Estado y un privado durante décadas es una situación bien riesgosa. Hay que poner el foco ahí

-Es decir, deja de haber un plazo fijo para la recuperación de esa inversión y se va a un plazo flexible para cubrir los casos en los que la demanda puede tener riesgos.

-Exacto. La idea es la siguiente: la empresa ganadora calcula que la obra le cuesta 500 millones de dólares y el mantenimiento, 100 millones. A eso se le suman las utilidades, los beneficios incorporados. Según su postura, la licitación es 600 millones. Gana, comienza a recolectar peajes y la concesión termina cuando recaudó los 600 millones. Si al comienzo hay mucha inestabilidad porque, por ejemplo, hay una crisis mundial, automáticamente la concesión pasa a durar más tiempo hasta recaudar esos 600 millones. Y al revés, si la economía marcha mucho mejor de lo esperado, va a recolectar los 600 millones más rápido, y entonces la concesión dura menos. Este sistema saca el riesgo de demanda al concesionario, que es un riesgo que el concesionario no maneja. En economía, el principio básico es asignar los riesgos a quien puede manejarlos. Si la demanda es más alta o más baja debido a la marcha de la macroeconomía, como puede pasar en la Argentina pero también del mundo, eso no lo maneja el concesionario. Forzarlo a tomar ese riesgo significa que va a cobrar un premio por riesgo alto que no cumple ningún rol social. Y esto es bueno no sólo en el caso argentino sino en el mundo en general, donde hay incertidumbres grandes, por ejemplo, futuras pandemias, la situación económica mundial, el cambio climático que puede impactar en los modos de transporte o en la infraestructura. Ante esas situaciones, reducir o eliminar el riesgo de demanda al concesionario es ventajoso para la sociedad. Por eso es un sistema que hemos propuesto con entusiasmo. Se ha usado en más países. Se ha usado masivamente en Chile y en Reino Unido, en un par de concesiones. En Argentina, el ministro Sturzenegger también está contemplando usar valor presente en el ingreso.

De rutas a hospitales. ¿Qué obra pública puede concesionarse con APP?

-Usted da el ejemplo de autopistas y peajes. Es fácil conceptualizar este modelo con ese caso en particular. Y el presidente Milei se ha referido a esta idea de que las rutas se mantendrían con los peajes que pagan los particulares que las usan. ¿Ése es un argumento central para decidir adoptar el modelo chileno?

-El modelo chileno también incluye el caso de autopistas que no se financian. Es un caso más delicado porque requiere alguna evaluación social para determinar que aún cuando privadamente no está en la disposición a pagar, socialmente hay una externalidad muy positiva que lo justifica. Suponiendo que existe un mecanismo de razón social serio que filtra aquellas cosas que realmente requieren ese subsidio de aquellas que no, el método de concesiones también se puede usar. Y en Chile se ha utilizado en carreteras en que el Estado entrega un subsidio.

-¿Podría usarse ese modelo en escuelas y hospitales públicos?

-Sí y en carreteras que tienen un valor social grande entonces no se autofinancian con peajes. También puede usarse con escuelas. Con hospitales, hay más desafíos pero la evidencia muestra que funciona bastante bien. El servicio de los hospitales es más complejo a la hora de evaluarlo y volcarlo a un contrato. La calidad de servicio de una escuela o un hospital es mucho más complicado que en una carretera. Salvo que el contrato se limite a la infraestructura del hospital o la escuela. Pero también puede abarcar los equipos médicos. En ese caso, el desafío es definir esos puntos. En la jerga de economistas, decimos que el servicio tiene que ser contratable, es decir, hay que poder escribir un contrato y después, valorar si se cumplió. Se pone más complejo en algunos servicios. A esta altura, la experiencia mundial permite concluir que es muy bueno concesionar carreteras y aeropuertos y en general, transportes: requieren un mínimo institucional. Si está eso, adelante. Con hospitales, estamos llegando a una evidencia similar. El mantenimiento de ese tipo de infraestructura es donde está el gran potencial de crecimiento y de mejora. En escuelas, la evidencia es mixta y hay menos evidencia todavía. No quita que en una década también podremos concluir que es buena idea. No es obvio que sea buena idea ir al modelo de concesión en empresas de agua potable.

El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí

-¿En ese caso no es buena idea el modelo de APP?

-La duda es la siguiente. Para que funcione la APP, cuando termina la concesión, tiene que ser posible que aparezca una nueva empresa y tome la obra. En el caso de una carretera, eso no es complicado: el estado de una carretera se puede determinar rápidamente. La nueva empresa no va a tener miedo ante la infraestructura de la cual se hace cargo. En cambio, una empresa de agua potable tiene que contar con una información muy detallada de en qué parte hay fuga, cuán grande es la fuga de agua, que es un tema muy clave. Esa información es muy difícil de traspasar al que viene. Es difícil saber si se está diciendo la verdad o no. Por lo tanto, cuando hay concesiones de agua, en realidad, cada vez que se concesiona, en la mayoría de las veces el incumbente gana ese contrato: no resulta muy creíble que el Estado pueda sacar a la empresa cuando termina la concesión. En Chile y en otros países como Francia, las concesiones de agua en realidad son más bien privatizaciones. En el caso de un incumplimiento grave, está la posibilidad de cambiar el concesionario, pero no son re licitaciones habituales y periódicas, cada 20 o 30 años, en las que aparece un nuevo concesionario. Por default, sigue el concesionario original, salvo que realmente lo haga mal. La lógica es un poco distinta porque es más cercana a privatizar que al modelo de concesiones.

Modelo chileno, ¿por qué es falso que implique un ahorro fiscal? ¿Qué “truco fiscal” esconde?

-De sus respuestas y análisis, surge la cuestión sobre en qué casos tiene sentido seguir el modelo chileno y cuáles son las obras en las que no se puede aplicar aunque las obras se necesitan igual. Hay un gran debate: cuánto pesa efectivamente la rentabilidad futura de la obra a la hora de decidir qué obras hacer y cuáles no. Si todo tiene que tener una rentabilidad futura y sostenida, puede haber obras de necesidad social pero que no pueden garantizar una rentabilidad: podrían quedar fuera del menú. Pero usted plantea una cosmovisión que integra también esa necesidad.

-En el mundo ideal, y no es un mundo fácil en América Latina en general, donde no se hace o se hace de manera relativamente débil, todos estos proyectos deberían pasar por una evaluación social. Lo ideal es ordenar los proyectos desde los que son más rentables socialmente hacia abajo, y fijar un corte a partir del cual no se hacen. Hay un lugar común falso, muy popular en todo el mundo, que dice que la gran ventaja de las APPs en infraestructura es que le ahorran recursos al fisco. Y eso no es cierto. Déjame explicarlo bien. Tomemos el caso de una carretera concesionada. Es cierto que el gobierno no tiene que gastar dinero al construirla: lo gastó el privado. Pero el Gobierno renuncia a la posibilidad de cobrar peajes. No sé en la Argentina, pero en Chile, el Estado también cobra peajes por obras que hace el Estado. Esos recursos de peajes que deja de recibir el Estado en valor presente van a ser iguales a lo que se ahorró al momento de construir la carretera. Por lo tanto, pensando el tema dinámicamente, no hay una ventaja fiscal de las concesiones, literalmente, en cuanto al presupuesto público. Pero hay una regla de cómo se contabiliza la infraestructura. No es culpa nuestra en América Latina. Lo establece el Fondo Monetario. Establece que si se invierte vía método tradicional, esto cuenta como deuda y contribuye al déficit estructural. Pero si se invierte como concesión, no cuenta como deuda pública, al menos de inmediato, y no contribuye al déficit. Y por lo tanto, como alguna vez dijo The Economist, muchas veces los gobiernos optan por concesionar no por un motivo de fondo, porque es más eficiente, sino porque es un truco fiscal: el déficit que se cuenta que se contabiliza resulta más bajo, y por lo tanto cumple con reglas fiscales. .Pero el presupuesto de verdad, el impacto de verdad, en la medida que no haya diferencia de eficiencia, es el mismo bajo concesión y bajo el método tradicional. No hay una diferencia, más allá del momento en que se realizan estos gastos. Cuando es el Estado, invierte y después colecta los peajes. Cuando es el privado, el Estado se ahorra la inversión, pero no recolecta esos peajes y los dos se netean. De modo que es lo mismo. Salvo que haya un gran ahorro, por ejemplo, de mantenimiento. Ahí hay una ventaja porque los montos envueltos son menores. Lo atractivo es este truco fiscal. En las cuentas oficiales de déficit y de deuda, y es así en Reino Unido, en Portugal, en todo el mundo porque el Fondo Monetario fija los estándares correspondientes, esto es atractivo para los gobiernos. Muchas veces, como pasa en la vida, se hacen las cosas correctas por un motivo equivocado. Aunque el beneficio fiscal no es lo que la gente cree, sí hay ganancias de eficiencia importantes con las concesiones de infraestructura.

-Muy interesante esa aclaración: la APP tiene un incentivo político. Permite contabilizar de una manera más veloz el ahorro fiscal y la eliminación del déficit.

-Es una forma de verlo. Nunca lo había pensado así: tiene un sentido político positivo. Pero es importante usar la APP en aquellos proyectos en que realmente concesionar es mejor. Tengo un ejemplo en que no era mejor, y finalmente se frenó. En Chile, el Metro en Santiago funciona bien: es una empresa pública. Hace unos diez años, se planteó hacer una nueva línea. Inicialmente, la idea fue concesionarla. ¿Por qué? Era atractivo porque no contribuía al déficit y a la deuda. Sin embargo, era una pésima idea desde el punto de vista de la eficiencia: había que empezar a coordinar una empresa pública con una empresa privada, y la privada le va a echar la culpa a la pública cada vez que hay un problema y es difícil saber si tiene razón o no. Por suerte, primó la cordura y la línea también es de la empresa pública. En la medida en que se hagan obras que conviene concesionar, como tú lo acabas de decir, es un buen incentivo. Si uno termina haciendo obras que en realidad era mejor que fuera obra pública, porque no toda obra pública es apta para concesionar.

El rol del Estado. ¿El modelo chileno implica la retirada del Estado o un Estado más sofisticado?

-Son aclaraciones muy sutiles y muy importantes al mismo tiempo. De parte de la burocracia estatal, demanda una enorme capacidad para tomar la decisión correcta y no caer en el lugar común de que el Estado tiene que retirarse completamente de las obras de infraestructura. ¿Cómo hace un Estado que no tiene las capacidades para implementar este modelo?

-El economista líder mundial en temas de infraestructura, Ed Glaeser, (NdelE: Doctor en Economía por la Universidad de Chicago) editó un libro en el que mis coautores y yo participamos con un capítulo. Entre los comentarios que nos hizo, y se lo agradecemos, fue el que tú dices. Nos dijo: yo aprendo de ustedes que cuando tengo concesiones, necesito más sofisticación del Estado. La gente a cargo necesita mucho más sofisticación que con la obra pública tradicional. Nos planteó que era importante subrayar ese punto: los que creen que en las concesiones privadas de obra pública el Estado se retira están equivocados. Era una persona muy conservadora en lo político. Yo tengo más matices al respecto. Pero Glaeser, a pesar de tener una formación ciento por ciento de la Escuela de Chicago, hizo ese señalamiento muy interesante. Significa que esto es mejor pero requiere un rol del Estado más sofisticado. Seguramente serán menos las personas involucradas, pero personas de un grado de formación mayor de lo que demanda habitualmente una obra pública.

Cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, la sobreinversión es un riesgo para la Argentina como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008

Corrupción y obra pública. El caso Odebrecht. Renegociación: ¿la pieza clave del modelo chileno?

-En la obra pública, la corrupción es siempre un tema central. En la Argentina, durante muchas décadas se habló de la llamada “patria contratista” del Estado. Luego vino el modelo Odebrecht, con las coimas a funcionarios para obtener obra pública en toda América Latina. Además, las innumerables causas de corrupción con eje, por ejemplo, en el kirchnerismo y en el sector de la construcción de infraestructura pública. ¿Qué ventajas aporta un modelo a la chilena en el tema de corrupción y transparencia?

-La corrupción es un problema de la infraestructura: es un sector particularmente sensible a la corrupción. Son proyectos con cifras grandes. Además, para la política, es muy importante inaugurar obras rápido. Por lo tanto, los privados tienen en su poder una manija para negociar con el Gobierno. Y hay financiamiento de la política, a veces legal y muchas veces ilegal, que viene de la infraestructura. El caso Odebrecht es un caso emblemático. Con mis coautores, investigamos en detalle los ochenta y ocho contratos que tuvo Odebrecht en América Latina, fuera de Brasil. De los brasileños, investigamos 105. El caso Odebrecht es muy interesante por todos los acuerdos judiciales que hubo, empezando con el Departamento de Justicia de Estados Unidos. Tenemos una información muy rica de cómo realmente funcionaba la corrupción. El problema de estudiar la corrupción es que hay muchas anécdotas pero pocos datos duros. En el caso Odebrecht, hay muchísimos. Hay un dato clave para toda esta conversación. Concluimos lo siguiente: de estos ochenta y ocho contratos, vimos en cuántos hubo soborno y en cuántos no hubo soborno. En la mitad, hubo soborno y en la otra mitad, no. Y después vimos cuánto subió el costo. Una carretera que costaría 500 millones se termina pagando 550 millones. En las obras en que no hubo soborno, el aumento promedio fue un 6 por ciento. En las obras en que hubo soborno, basándonos en evidencia dura obtenida por confesión de Odebrecht para obtener un trato mejor de la justicia de Estados Unidos, el aumento fue del 70 por ciento. La renegociación de contratos es un tema clave para prevenir la corrupción. Eso es una contribución de nuestro trabajo de investigación. Sin embargo, la renegociación tiene un problema en la obra tradicional y también en el modelo de concesiones. Respecto de la licitación competitiva, hemos aprendido a hacerlo bastante bien, aunque no perfectamente. De todas formas, en los últimos treinta años, los organismos multilaterales que prestan dinero a América Latina han obligado a licitar. Los carteles argentinos son el contraejemplo más importante, pero en general al menos sabemos cómo tomar todas las medidas para evitar un cartel. Pero también hay que poner el foco, y esto sí es muy importante para las concesiones, en qué sucede en una concesión después de la licitación. Después de que una empresa gana la licitación, habrá una relación de treinta años entre el Estado y la empresa privada. En múltiples ocasiones habrá cuestiones, a veces legales y a veces ilegales, pero en los dos casos perjudican a la sociedad como un todo. Puede ser pedirle al privado que haga una obra adicional pero ya no se licita y se paga mucho más cara. Y a cambio de eso, la política obtiene dinero ilícito como soborno o financiamiento de una campaña o ambos. En obra pública, tanto en el método tradicional como en el de concesión, tenemos que poner mucho más atención en lo que sucede después de licitar una obra, durante el periodo de construcción. Y particularmente, en el caso de la concesión, durante los veinte o treinta años que siguen. Esa relación entre el Estado y un privado que dura décadas es una situación bien riesgosa.

Inversión en infraestructura. ¿Cuánto aportó la concesión privada de obra pública a la economía chilena? Riesgos para la Argentina

-En el cruce con Chile, las redes sociales muestran un trayecto de tierra, barro, pedregullo por la ruta argentina y de golpe, el ingreso a Chile con una ruta mantenida en las mejores condiciones. ¿Cómo impactó en términos de crecimiento, de PBI, de productividad, ese salto de calidad en la infraestructura chilena de rutas a partir de la ejecución del modelo chileno?

-El modelo chileno contribuyó a las altas tasas de crecimiento de Chile entre 1990 y 2020. Establecer exactamente esta contribución es metodológicamente súper difícil. No voy a tener que demostrar números porque nadie los tiene. Pero existe una evaluación de los sistemas de concesión en setenta economías emergentes. Chile sistemáticamente está entre las mejores, en el primero, segundo o tercer lugar en el mundo. El modelo de evaluación externa seria refrenda lo que acabo de decirte: fue realmente un programa exitoso. Pero hay otra cosa importante: en Chile, hicimos las obras bien y las obras que necesitamos, pero tampoco nos volvimos locos haciendo obras. Está la experiencia española de los años 2000, cuando sobre invirtieron como locos: España gastó una cantidad de plata enorme que no se justificaba. El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí. En los 90, también vi la iniciativa de la Argentina, que era construir 10 mil kilómetros por 10 mil millones de dólares. Realmente sonaba totalmente fuera de lugar, al menos en ese momento. Uno quiere hacer las obras pero también, que sean obras que tengan la demanda y el beneficio social que uno espera. Y la sobre inversión en este momento es un riesgo porque ustedes tienen una brecha grande. Pero cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, es un sobre riesgo como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008.

​

“No toda obra pública es apta para concesiones de Asociación Pública Privada (APP)”, aclara. “Es muy atractivo políticamente gastar dinero público en inaugurar nuevas obras. A ningún gobierno lo reeligen por mantener apropiadamente las obras”, dice. “La APP resuelve el problema de los incentivos perversos de la obra pública en el tema mantenimiento”, agrega. “La APP no implica un rol del Estado mucho menor sino que es un rol distinto. En algunos temas, es más exigente para el Estado”, analiza. “Hay un método de concesión de plazo variable: la concesión dura hasta recaudar el monto inicial. Es útil en escenarios macroeconómicamente más inestables, como el caso argentino”, explica. “Hay un lugar común falso, muy popular en todo el mundo, que dice que la gran ventaja de las APPs en infraestructura es que le ahorran recursos al fisco. Y eso no es cierto”, clarifica. “En una concesión, la relación entre el Estado y un privado durante décadas es una situación bien riesgosa. Hay que poner el foco ahí”, advierte. “Los gobiernos gastan mucho en nuevas obras y poco en mantenimiento”, precisa. “La experiencia mundial muestra que es muy bueno concesionar carreteras, aeropuertos y transporte en general”, sostiene. “El sector de infraestructura es particularmente sensible a la corrupción”, advierte. “En el caso Odebrecht, las obras donde hubo sobornos tuvieron un aumento de costos del 70 por ciento”, señala. “El modelo chileno contribuyó a las altas tasas de crecimiento de Chile entre 1990 y 2020″, afirma. “El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí”, sostiene. “Uno quiere hacer obras pero también, que sean obras que tengan la demanda y el beneficio social esperado”, señala. “Cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, la sobreinversión es un riesgo para la Argentina como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008″, concluye.

El destacado economista chileno Eduardo Engel estuvo en La Repregunta. Engel es considerado uno de los padres del modelo chileno de concesión de obra pública, la famosa Asociación Público Privada, APP, junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic. Juntos publicaron The economics of public-private partnerships.

Engel es doctor en Economía por el MIT y doctor en Estadística por la Universidad de Stanford. Es ingeniero civil por la Universidad de Chile, donde es profesor de su Facultad de Economía. Fue profesor en Yale University durante una década. El foco de su trabajo es la macroeconomía, la economía de la infraestructura y las políticas anticorrupción. En 2002, recibió la prestigiosa Medalla Frisch de la Econometric Society.

¿Cómo funciona el modelo chileno de obra pública que admira Milei? ¿Requiere más o menos Estado? APP: ¿rentabilidad vs rol social? ¿Es mejor para prevenir la corrupción? ¿Una macroeconomía argentina inestable es un obstáculo para el modelo chileno? Engel hizo su análisis. Aquí, la entrevista completa.

La obra pública “a la chilena” que admira Milei. ¿Por qué es mejor que la obra pública a la argentina?

-El proyecto de Javier Milei supone el aterrizaje del modelo chileno en la Argentina. ¿Cuáles son los principios de la obra pública cuando el Estado tiene un rol central y cuáles cuando hay una asociación entre el sector público y el sector privado?

-Por una parte, tenemos la provisión pública tradicional, en la cual el Estado financia, construye y luego mantiene una obra, y otra es la concesión donde el Estado licita esta obra y es una empresa privada la que financia, construye y la mantiene durante un periodo relativamente largo, treinta años, durante el cual recupera su inversión original. Primer tema: en los dos casos, las empresas que construyen son privadas. En el caso de la provisión pública tradicional, en casi todo el mundo, también son empresas privadas y en general son las mismas. La diferencia entre la provisión pública tradicional y una concesión o asociación público privada, que es lo mismo, son los incentivos que hay para distintas cosas. Los incentivos son mejores en el caso de concesión que en la obra pública. No es tanto un rol del Estado mucho menor en la asociación público privada sino que es un rol distinto. En algunos temas, la APP es más exigente para el Estado: requiere la participación de menos gente pero tiene un nivel más sofisticado y debe estar involucrada en el diseño estructural y sobre todo, en la fiscalización correspondiente. Hay una caricatura: a la asociación pública privada se la presenta como privatizar y al otro caso, todo lo contrario. Pero en realidad lo que está en juego cuando se analiza la provisión tradicional y la concesión o APP es más complejo.

La APP no implica un rol del Estado mucho menor sino que es un rol distinto. En algunos temas, es más exigente para el Estado

-¿Cuáles eran los incentivos y qué generaban en caso de la obra pública, con el Estado en un rol tradicional, y cuáles son los incentivos y qué efectos positivos se dan en el caso de la APP?

-Hay un montón de argumentos que se han dado en favor de las APPs. Varios son válidos, pero cualitativamente, aún no tenemos la evidencia de que sean grandes. Pero hay uno que es muy importante y que es un problema de la provisión pública: la falta de recursos para el mantenimiento. Lo típico es invertir mucho en la nueva carretera pero después, la mantenemos mal y se deprecia rápidamente. Es muy atractivo políticamente gastar dinero público en inaugurar nuevas obras, pero a ningún gobierno lo reeligen por mantener apropiadamente las obras. Por lo tanto, los gobiernos gastan demasiado en nueva obra y gastan muy poco en mantenimiento. Esto genera mala calidad y por lo tanto, más accidentes. También resulta mucho más caro: cuando se deja que se deteriore mucho una carretera y finalmente, se encara el mantenimiento después de varios años, es muchísimo más caro que si la hubiese mantenido continuamente. Entonces, peor servicio y el costo sube al triple. Esta es la historia resumida de lo que pasa en obra pública. ¿Qué pasa en una concesión o APP? Si hay un contrato que se puede fiscalizar, si hay capacidad institucional para fiscalizar un contrato, se protegen estos recursos destinados para el mantenimiento: en el contrato, se le exige a la empresa privada que haga mantenimiento adecuado. Se las fiscaliza y hay multas importantes o bonos de garantía que se le cobran si es que no cumple. La APP resuelve el problema de los incentivos perversos de la obra pública en el tema mantenimiento. De los muchos motivos que se han dado a favor de la APP, ése es por lejos el más importante y monetariamente vale mucho: genera un ahorro del orden del 20 o 30 por ciento de lo que vale la obra original al gastar menos en mantenimiento. Además, implica una mejor calidad de servicio.

Política y obra pública tradicional. ¿Un incentivo perverso? ¿Cómo la APP termina con la manía de la inauguración continua?

-En el caso de la obra pública tradicional, el sector privado, por ejemplo, la empresa constructora de una ruta, construye y se retira de toda esa operación. En el sistema de concesión, construye y además queda a cargo del mantenimiento durante lo que dure esa concesión, lo cual afecta positivamente a su rentabilidad si cumple con ese requisito de mantenimiento continuo.

-Exacto. Es un segundo motivo que se da a favor de las APPS. Se debe a Oliver Hart, un Premio Nobel de Economía, muy apreciado. Plantea que como la empresa construye y hará el mantenimiento futuro es la misma, eso da incentivos para realizar algunas inversiones adicionales al construirla para que baje el costo de mantenimiento posterior. No sucedería si fuera la provisión pública porque la empresa que construye no es la que hace el mantenimiento. Tengo anécdotas muy buenas que ilustran ese punto, un ahorro de entre el 10 y 30 por ciento de la inversión. Por el momento, no está la evidencia.

-¿A qué anécdotas se refiere?

-El Aeropuerto El Loa en el norte de Chile. Fue un aeropuerto concesionado. Se licitó y la empresa ganadora acudió al ministro de Obras Públicas con una propuesta: “¿Usted me permite construir 8 mil metros cuadrados de edificio? Me he dado cuenta de que esto vale mucho más. Quiero que me autorice a comprar un terreno aledaño para construir 12 mil metros cuadrados porque voy a poder ganar más”. Y el Ministro lo autorizó. En esa lógica, se invierte más al comienzo para dar mucho mejor servicio. La empresa concesionaria obtiene sus concesionales, y los usuarios un servicio que valoran. Éste es un ejemplo del hecho de que la misma empresa que construía, y posteriormente mantenía, la lleva a proponer algo que al Estado no se le había ocurrido porque estaba pensando la obra con un criterio económico.

Macroeconomía: Chile vs. la Argentina. ¿Puede aplicarse el modelo chileno de obra pública en una macro en crisis?

-Me parece muy clarificador este horizonte que nos plantea de los fundamentos del modelo chileno de concesión de obras de infraestructura. Vayamos a los prejuicios y los dilemas que enfrenta todo modelo. En el caso del modelo chileno, una cuestión central tiene que ver con la duración de ese contrato para que la empresa que tiene a cargo la construcción y la concesión pueda recuperar la inversión inicial. Desde este lado de la cordillera, desde la Argentina, Chile es he visto como un país que no importa quién esté en el poder, qué partido político o signo político está en el poder desde hace casi 40 años, ha logrado una estabilidad macroeconómica que se hereda y que se sostiene de gobierno a gobierno. ¿Cuán importante es esa estabilidad macroeconómica para el modelo chileno que implica concesiones durante décadas?

-La estabilidad macroeconómica es importante: se está invirtiendo en el mediano y largo plazo y hay financistas que arriesgan capital durante períodos largos de tiempo. Van a querer dos cosas. Uno, estabilidad macroeconómica, porque no quieren que bajen esas rentabilidades futuras si es que hay una crisis de demanda. Pero también necesitan un Estado de derecho que les asegure que no van a ser expropiados: eso tiene más bien que ver con riesgo político que con riesgo económico. Esos dos elementos van de la mano. En el caso de Chile, cuando empezamos con la primera Ley de Concesiones a comienzos de la década del ‘90, Chile había hecho reformas que daban garantías de un Estado de derecho. Las expropiaciones eran muy improbables. También hubo una transición hacia una estabilidad macroeconómica. Eso se fue profundizando con elementos adicionales, se incorporaron reglas fiscales. Había una tradición suficientemente buena. El caso de la APP es muy distinto a un privado que invierte para construir una obra, tarda tres años y se va. En la APP, un privado va a invertir un gran monto de dinero y lo va a recuperar en los próximos treinta años. Puede terminar cobrando un premio de riesgo muy alto si es que no hay estabilidad macroeconómica y/o si la estabilidad institucional no asegura un Estado de derecho.

-La Argentina tiene problemas de estabilidad macroeconómica, que el Gobierno está tratando de corregir, y por otro lado hay problemas de institucionalidad, con cambios de gobierno y un Poder Judicial demasiado dependiente de los ritmos políticos. ¿Todo eso es un obstáculo para la implementación exitosa de un modelo como el modelo chileno en un país como la Argentina?

-Es un tema a tener en cuenta. Hay formas de lidiar con esto. No conozco los detalles y no quiero dar recetas a la Argentina sin conocer los detalles. Pero puedo indicar por dónde habría que pensar el tema. Por el lado judicial, a un inversionista le va a importar a dónde puede acudir si tiene una diferencia con el gobierno argentino. Hay alternativas fuera de los países. Primero, el CIADI es una alternativa. Los inversionistas extranjeros pueden recurrir al CIADI cuando tienen un caso. Se ha dado en Chile, aunque han perdido porque no eran casos sólidos. Pero da una garantía si es que el sistema judicial argentino no funciona razonablemente bien: tienen esa opción. Segundo, el tema de una incertidumbre grande por parte del inversionista en este tipo de contratos: ¿qué pasa cuando hay una controversia? El privado quiere una cosa, el gobierno quiere otra. ¿Quién decide? Hay sistemas de arbitraje donde el rol del Poder Judicial propiamente dicho es bastante limitado. Son sistemas de común acuerdo, con un buen equilibrio. Al principio, Chile tuvo un sistema de arbitraje muy sesgado a favor del privado, lo que tampoco es bueno. En Chile, ese abuso por parte de los privados llevó a un cambio legal y a una reforma constitucional en 2010 que equilibró el rol de privados y del Estado cuando hay estas diferencias y controversias. Ahora tenemos un sistema que funciona bien. En relación a la gran incertidumbre macroeconómica, hay un contrato que trabajamos mucho con mi co autor. Chile lo ha aplicado en forma masiva. Los casos pioneros son del Reino Unido, que tiene un par de contratos de este tipo desde los años ‘80. Chile redujo notablemente el riesgo de demanda que tiene un concesionario. Cuando hay inestabilidad macroeconómica, una de mis preocupaciones es: ¿puede la demanda volver a subir? ¿Cuánto va a valer esa demanda en términos reales? Porque, por ejemplo, una gran devaluación sería problemática. En ese sentido, hay un método de concesión en que el plazo es variable, en que las firmas dicen al comienzo cuál es el valor presente de ingreso por peaje que desean y la duración de la concesión es hasta en recaudar ese monto. Ese mecanismo elimina una fuente de incertidumbre. Es útil en escenarios macroeconómicamente más inestables, como el caso argentino.

En una concesión, la relación entre el Estado y un privado durante décadas es una situación bien riesgosa. Hay que poner el foco ahí

-Es decir, deja de haber un plazo fijo para la recuperación de esa inversión y se va a un plazo flexible para cubrir los casos en los que la demanda puede tener riesgos.

-Exacto. La idea es la siguiente: la empresa ganadora calcula que la obra le cuesta 500 millones de dólares y el mantenimiento, 100 millones. A eso se le suman las utilidades, los beneficios incorporados. Según su postura, la licitación es 600 millones. Gana, comienza a recolectar peajes y la concesión termina cuando recaudó los 600 millones. Si al comienzo hay mucha inestabilidad porque, por ejemplo, hay una crisis mundial, automáticamente la concesión pasa a durar más tiempo hasta recaudar esos 600 millones. Y al revés, si la economía marcha mucho mejor de lo esperado, va a recolectar los 600 millones más rápido, y entonces la concesión dura menos. Este sistema saca el riesgo de demanda al concesionario, que es un riesgo que el concesionario no maneja. En economía, el principio básico es asignar los riesgos a quien puede manejarlos. Si la demanda es más alta o más baja debido a la marcha de la macroeconomía, como puede pasar en la Argentina pero también del mundo, eso no lo maneja el concesionario. Forzarlo a tomar ese riesgo significa que va a cobrar un premio por riesgo alto que no cumple ningún rol social. Y esto es bueno no sólo en el caso argentino sino en el mundo en general, donde hay incertidumbres grandes, por ejemplo, futuras pandemias, la situación económica mundial, el cambio climático que puede impactar en los modos de transporte o en la infraestructura. Ante esas situaciones, reducir o eliminar el riesgo de demanda al concesionario es ventajoso para la sociedad. Por eso es un sistema que hemos propuesto con entusiasmo. Se ha usado en más países. Se ha usado masivamente en Chile y en Reino Unido, en un par de concesiones. En Argentina, el ministro Sturzenegger también está contemplando usar valor presente en el ingreso.

De rutas a hospitales. ¿Qué obra pública puede concesionarse con APP?

-Usted da el ejemplo de autopistas y peajes. Es fácil conceptualizar este modelo con ese caso en particular. Y el presidente Milei se ha referido a esta idea de que las rutas se mantendrían con los peajes que pagan los particulares que las usan. ¿Ése es un argumento central para decidir adoptar el modelo chileno?

-El modelo chileno también incluye el caso de autopistas que no se financian. Es un caso más delicado porque requiere alguna evaluación social para determinar que aún cuando privadamente no está en la disposición a pagar, socialmente hay una externalidad muy positiva que lo justifica. Suponiendo que existe un mecanismo de razón social serio que filtra aquellas cosas que realmente requieren ese subsidio de aquellas que no, el método de concesiones también se puede usar. Y en Chile se ha utilizado en carreteras en que el Estado entrega un subsidio.

-¿Podría usarse ese modelo en escuelas y hospitales públicos?

-Sí y en carreteras que tienen un valor social grande entonces no se autofinancian con peajes. También puede usarse con escuelas. Con hospitales, hay más desafíos pero la evidencia muestra que funciona bastante bien. El servicio de los hospitales es más complejo a la hora de evaluarlo y volcarlo a un contrato. La calidad de servicio de una escuela o un hospital es mucho más complicado que en una carretera. Salvo que el contrato se limite a la infraestructura del hospital o la escuela. Pero también puede abarcar los equipos médicos. En ese caso, el desafío es definir esos puntos. En la jerga de economistas, decimos que el servicio tiene que ser contratable, es decir, hay que poder escribir un contrato y después, valorar si se cumplió. Se pone más complejo en algunos servicios. A esta altura, la experiencia mundial permite concluir que es muy bueno concesionar carreteras y aeropuertos y en general, transportes: requieren un mínimo institucional. Si está eso, adelante. Con hospitales, estamos llegando a una evidencia similar. El mantenimiento de ese tipo de infraestructura es donde está el gran potencial de crecimiento y de mejora. En escuelas, la evidencia es mixta y hay menos evidencia todavía. No quita que en una década también podremos concluir que es buena idea. No es obvio que sea buena idea ir al modelo de concesión en empresas de agua potable.

El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí

-¿En ese caso no es buena idea el modelo de APP?

-La duda es la siguiente. Para que funcione la APP, cuando termina la concesión, tiene que ser posible que aparezca una nueva empresa y tome la obra. En el caso de una carretera, eso no es complicado: el estado de una carretera se puede determinar rápidamente. La nueva empresa no va a tener miedo ante la infraestructura de la cual se hace cargo. En cambio, una empresa de agua potable tiene que contar con una información muy detallada de en qué parte hay fuga, cuán grande es la fuga de agua, que es un tema muy clave. Esa información es muy difícil de traspasar al que viene. Es difícil saber si se está diciendo la verdad o no. Por lo tanto, cuando hay concesiones de agua, en realidad, cada vez que se concesiona, en la mayoría de las veces el incumbente gana ese contrato: no resulta muy creíble que el Estado pueda sacar a la empresa cuando termina la concesión. En Chile y en otros países como Francia, las concesiones de agua en realidad son más bien privatizaciones. En el caso de un incumplimiento grave, está la posibilidad de cambiar el concesionario, pero no son re licitaciones habituales y periódicas, cada 20 o 30 años, en las que aparece un nuevo concesionario. Por default, sigue el concesionario original, salvo que realmente lo haga mal. La lógica es un poco distinta porque es más cercana a privatizar que al modelo de concesiones.

Modelo chileno, ¿por qué es falso que implique un ahorro fiscal? ¿Qué “truco fiscal” esconde?

-De sus respuestas y análisis, surge la cuestión sobre en qué casos tiene sentido seguir el modelo chileno y cuáles son las obras en las que no se puede aplicar aunque las obras se necesitan igual. Hay un gran debate: cuánto pesa efectivamente la rentabilidad futura de la obra a la hora de decidir qué obras hacer y cuáles no. Si todo tiene que tener una rentabilidad futura y sostenida, puede haber obras de necesidad social pero que no pueden garantizar una rentabilidad: podrían quedar fuera del menú. Pero usted plantea una cosmovisión que integra también esa necesidad.

-En el mundo ideal, y no es un mundo fácil en América Latina en general, donde no se hace o se hace de manera relativamente débil, todos estos proyectos deberían pasar por una evaluación social. Lo ideal es ordenar los proyectos desde los que son más rentables socialmente hacia abajo, y fijar un corte a partir del cual no se hacen. Hay un lugar común falso, muy popular en todo el mundo, que dice que la gran ventaja de las APPs en infraestructura es que le ahorran recursos al fisco. Y eso no es cierto. Déjame explicarlo bien. Tomemos el caso de una carretera concesionada. Es cierto que el gobierno no tiene que gastar dinero al construirla: lo gastó el privado. Pero el Gobierno renuncia a la posibilidad de cobrar peajes. No sé en la Argentina, pero en Chile, el Estado también cobra peajes por obras que hace el Estado. Esos recursos de peajes que deja de recibir el Estado en valor presente van a ser iguales a lo que se ahorró al momento de construir la carretera. Por lo tanto, pensando el tema dinámicamente, no hay una ventaja fiscal de las concesiones, literalmente, en cuanto al presupuesto público. Pero hay una regla de cómo se contabiliza la infraestructura. No es culpa nuestra en América Latina. Lo establece el Fondo Monetario. Establece que si se invierte vía método tradicional, esto cuenta como deuda y contribuye al déficit estructural. Pero si se invierte como concesión, no cuenta como deuda pública, al menos de inmediato, y no contribuye al déficit. Y por lo tanto, como alguna vez dijo The Economist, muchas veces los gobiernos optan por concesionar no por un motivo de fondo, porque es más eficiente, sino porque es un truco fiscal: el déficit que se cuenta que se contabiliza resulta más bajo, y por lo tanto cumple con reglas fiscales. .Pero el presupuesto de verdad, el impacto de verdad, en la medida que no haya diferencia de eficiencia, es el mismo bajo concesión y bajo el método tradicional. No hay una diferencia, más allá del momento en que se realizan estos gastos. Cuando es el Estado, invierte y después colecta los peajes. Cuando es el privado, el Estado se ahorra la inversión, pero no recolecta esos peajes y los dos se netean. De modo que es lo mismo. Salvo que haya un gran ahorro, por ejemplo, de mantenimiento. Ahí hay una ventaja porque los montos envueltos son menores. Lo atractivo es este truco fiscal. En las cuentas oficiales de déficit y de deuda, y es así en Reino Unido, en Portugal, en todo el mundo porque el Fondo Monetario fija los estándares correspondientes, esto es atractivo para los gobiernos. Muchas veces, como pasa en la vida, se hacen las cosas correctas por un motivo equivocado. Aunque el beneficio fiscal no es lo que la gente cree, sí hay ganancias de eficiencia importantes con las concesiones de infraestructura.

-Muy interesante esa aclaración: la APP tiene un incentivo político. Permite contabilizar de una manera más veloz el ahorro fiscal y la eliminación del déficit.

-Es una forma de verlo. Nunca lo había pensado así: tiene un sentido político positivo. Pero es importante usar la APP en aquellos proyectos en que realmente concesionar es mejor. Tengo un ejemplo en que no era mejor, y finalmente se frenó. En Chile, el Metro en Santiago funciona bien: es una empresa pública. Hace unos diez años, se planteó hacer una nueva línea. Inicialmente, la idea fue concesionarla. ¿Por qué? Era atractivo porque no contribuía al déficit y a la deuda. Sin embargo, era una pésima idea desde el punto de vista de la eficiencia: había que empezar a coordinar una empresa pública con una empresa privada, y la privada le va a echar la culpa a la pública cada vez que hay un problema y es difícil saber si tiene razón o no. Por suerte, primó la cordura y la línea también es de la empresa pública. En la medida en que se hagan obras que conviene concesionar, como tú lo acabas de decir, es un buen incentivo. Si uno termina haciendo obras que en realidad era mejor que fuera obra pública, porque no toda obra pública es apta para concesionar.

El rol del Estado. ¿El modelo chileno implica la retirada del Estado o un Estado más sofisticado?

-Son aclaraciones muy sutiles y muy importantes al mismo tiempo. De parte de la burocracia estatal, demanda una enorme capacidad para tomar la decisión correcta y no caer en el lugar común de que el Estado tiene que retirarse completamente de las obras de infraestructura. ¿Cómo hace un Estado que no tiene las capacidades para implementar este modelo?

-El economista líder mundial en temas de infraestructura, Ed Glaeser, (NdelE: Doctor en Economía por la Universidad de Chicago) editó un libro en el que mis coautores y yo participamos con un capítulo. Entre los comentarios que nos hizo, y se lo agradecemos, fue el que tú dices. Nos dijo: yo aprendo de ustedes que cuando tengo concesiones, necesito más sofisticación del Estado. La gente a cargo necesita mucho más sofisticación que con la obra pública tradicional. Nos planteó que era importante subrayar ese punto: los que creen que en las concesiones privadas de obra pública el Estado se retira están equivocados. Era una persona muy conservadora en lo político. Yo tengo más matices al respecto. Pero Glaeser, a pesar de tener una formación ciento por ciento de la Escuela de Chicago, hizo ese señalamiento muy interesante. Significa que esto es mejor pero requiere un rol del Estado más sofisticado. Seguramente serán menos las personas involucradas, pero personas de un grado de formación mayor de lo que demanda habitualmente una obra pública.

Cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, la sobreinversión es un riesgo para la Argentina como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008

Corrupción y obra pública. El caso Odebrecht. Renegociación: ¿la pieza clave del modelo chileno?

-En la obra pública, la corrupción es siempre un tema central. En la Argentina, durante muchas décadas se habló de la llamada “patria contratista” del Estado. Luego vino el modelo Odebrecht, con las coimas a funcionarios para obtener obra pública en toda América Latina. Además, las innumerables causas de corrupción con eje, por ejemplo, en el kirchnerismo y en el sector de la construcción de infraestructura pública. ¿Qué ventajas aporta un modelo a la chilena en el tema de corrupción y transparencia?

-La corrupción es un problema de la infraestructura: es un sector particularmente sensible a la corrupción. Son proyectos con cifras grandes. Además, para la política, es muy importante inaugurar obras rápido. Por lo tanto, los privados tienen en su poder una manija para negociar con el Gobierno. Y hay financiamiento de la política, a veces legal y muchas veces ilegal, que viene de la infraestructura. El caso Odebrecht es un caso emblemático. Con mis coautores, investigamos en detalle los ochenta y ocho contratos que tuvo Odebrecht en América Latina, fuera de Brasil. De los brasileños, investigamos 105. El caso Odebrecht es muy interesante por todos los acuerdos judiciales que hubo, empezando con el Departamento de Justicia de Estados Unidos. Tenemos una información muy rica de cómo realmente funcionaba la corrupción. El problema de estudiar la corrupción es que hay muchas anécdotas pero pocos datos duros. En el caso Odebrecht, hay muchísimos. Hay un dato clave para toda esta conversación. Concluimos lo siguiente: de estos ochenta y ocho contratos, vimos en cuántos hubo soborno y en cuántos no hubo soborno. En la mitad, hubo soborno y en la otra mitad, no. Y después vimos cuánto subió el costo. Una carretera que costaría 500 millones se termina pagando 550 millones. En las obras en que no hubo soborno, el aumento promedio fue un 6 por ciento. En las obras en que hubo soborno, basándonos en evidencia dura obtenida por confesión de Odebrecht para obtener un trato mejor de la justicia de Estados Unidos, el aumento fue del 70 por ciento. La renegociación de contratos es un tema clave para prevenir la corrupción. Eso es una contribución de nuestro trabajo de investigación. Sin embargo, la renegociación tiene un problema en la obra tradicional y también en el modelo de concesiones. Respecto de la licitación competitiva, hemos aprendido a hacerlo bastante bien, aunque no perfectamente. De todas formas, en los últimos treinta años, los organismos multilaterales que prestan dinero a América Latina han obligado a licitar. Los carteles argentinos son el contraejemplo más importante, pero en general al menos sabemos cómo tomar todas las medidas para evitar un cartel. Pero también hay que poner el foco, y esto sí es muy importante para las concesiones, en qué sucede en una concesión después de la licitación. Después de que una empresa gana la licitación, habrá una relación de treinta años entre el Estado y la empresa privada. En múltiples ocasiones habrá cuestiones, a veces legales y a veces ilegales, pero en los dos casos perjudican a la sociedad como un todo. Puede ser pedirle al privado que haga una obra adicional pero ya no se licita y se paga mucho más cara. Y a cambio de eso, la política obtiene dinero ilícito como soborno o financiamiento de una campaña o ambos. En obra pública, tanto en el método tradicional como en el de concesión, tenemos que poner mucho más atención en lo que sucede después de licitar una obra, durante el periodo de construcción. Y particularmente, en el caso de la concesión, durante los veinte o treinta años que siguen. Esa relación entre el Estado y un privado que dura décadas es una situación bien riesgosa.

Inversión en infraestructura. ¿Cuánto aportó la concesión privada de obra pública a la economía chilena? Riesgos para la Argentina

-En el cruce con Chile, las redes sociales muestran un trayecto de tierra, barro, pedregullo por la ruta argentina y de golpe, el ingreso a Chile con una ruta mantenida en las mejores condiciones. ¿Cómo impactó en términos de crecimiento, de PBI, de productividad, ese salto de calidad en la infraestructura chilena de rutas a partir de la ejecución del modelo chileno?

-El modelo chileno contribuyó a las altas tasas de crecimiento de Chile entre 1990 y 2020. Establecer exactamente esta contribución es metodológicamente súper difícil. No voy a tener que demostrar números porque nadie los tiene. Pero existe una evaluación de los sistemas de concesión en setenta economías emergentes. Chile sistemáticamente está entre las mejores, en el primero, segundo o tercer lugar en el mundo. El modelo de evaluación externa seria refrenda lo que acabo de decirte: fue realmente un programa exitoso. Pero hay otra cosa importante: en Chile, hicimos las obras bien y las obras que necesitamos, pero tampoco nos volvimos locos haciendo obras. Está la experiencia española de los años 2000, cuando sobre invirtieron como locos: España gastó una cantidad de plata enorme que no se justificaba. El arte es hacer las obras que se necesitan a un buen precio y con una buena calidad de servicio, y no hacer obras porque sí. En los 90, también vi la iniciativa de la Argentina, que era construir 10 mil kilómetros por 10 mil millones de dólares. Realmente sonaba totalmente fuera de lugar, al menos en ese momento. Uno quiere hacer las obras pero también, que sean obras que tengan la demanda y el beneficio social que uno espera. Y la sobre inversión en este momento es un riesgo porque ustedes tienen una brecha grande. Pero cuando las cosas empiecen a funcionar mejor, es un sobre riesgo como sucedió en España justo antes de la crisis de 2008.

 ¿Cómo funciona el modelo chileno de obra pública que admira Milei? ¿Requiere más o menos Estado? ¿Es mejor para prevenir la corrupción? Uno de los padres de ese sistema lo explica  LA NACION

​Read More